Debemos evolucionar hacia una planeación regional

Esteban Figueroa Palacios Ingeniero civil con maestría en Planeación de infraestructura. Consultor en planeación y financiamiento de infraestructura por más de 35 años. Coordinador del Comité de Planeación en el CICM.

Es necesario considerar de manera sistemática a las regiones con toda la infraestructura que éstas requieran; y el enfoque social debería ser el eje de la planeación de los proyectos, porque finalmente éstos ofrecerán un servicio a la sociedad, van a resolver una necesidad de la sociedad. Por otro lado, debido a su magnitud, los proyectos van a generar también disturbios, los cuales se tienen que administrar, mitigar. El papel de la sociedad debe ser el papel rector

IC: ¿Cuál es la dinámica de gestión del Comité Técnico de Planeación de la Infraestructura?

Esteban Figueroa Palacios (EFP): Nos reunimos mensualmente. Tenemos grupos de interés en los distintos temas, que participan con opiniones a través de medios electrónicos específicos que hemos establecido, diseñados a propósito: creamos un flujo de comunicación a través de un boletín que enviamos a todos los miembros del comité con el fin de mantenerlos al día respecto a los temas de nuestra incumbencia; tenemos también un sistema de encuestas para oír la opinión de los integrantes del comité en relación con ciertos asuntos sobre los que el colegio nos pide opinar para emitir una opinión colegiada. Además de las reuniones mensuales, mantenemos comunicación a través de medios electrónicos que nos permiten dialogar y conocer el sentir de todos los miembros del comité.

IC: A finales de enero de este año se realizó el primer Foro de Planeación de Infraestructura Sostenible. ¿Cuáles fueron las expectativas a la hora de organizarlo, las circunstancias de su desarrollo y las conclusiones a las que se arribó?

EFP: En la planeación del foro se consideraron varias líneas de reflexión en torno al tema central de planeación de infraestructura. El punto de partida fue un análisis de la manera en que se planean las obras de infraestructura en México. La expectativa era conocer diferentes modalidades y enfoques; buscamos especialistas en transporte, en energía, en agua para analizar los enfoques según el sector de la infraestructura de que se tratara.

En una segunda mesa se hizo una especie de evaluación comparativa de la planeación en otros países del mundo. Hubo participantes de Chile, Brasil, España y Portugal que comentaron los métodos que se siguen en sus respectivos países. También –como se destaca en el propio nombre del foro– nos interesó mucho el tema de la sostenibilidad. Invitamos a dos expertos extranjeros y dos mexicanos, quienes se refirieron a los métodos para analizar la sostenibilidad de los proyectos de infraestructura y a los conceptos de sostenibilidad en general.

Se abordó igualmente el tema de la planeación a largo plazo, considerando que los proyectos de infraestructura son de largo aliento; su análisis, su planeación, su construcción, desarrollo y operación toma décadas. El ciclo de vida de un proyecto es de 40, 50 años, y para el ciclo de planeación y proyecto se puede hablar de una década o más. Considerando eso, y tomando en cuenta que los periodos de gobierno son breves en esa escala, nos interesaba saber si había alguna manera de considerar el largo plazo y la opinión social respecto a los proyectos de infraestructura, siendo que éstos impactan, para bien o para mal, a la sociedad.

Buscamos oír la opinión de un director de un instituto municipal de planeación; en México hay ya algunas experiencias de institutos municipales que planean a largo plazo, más allá de que los presidentes municipales tienen tres años de mandato y por ello el plazo de sus gestiones es aun más breve; ciertos institutos municipales han tenido éxito, y otros no tanto. Supimos de la experiencia del Instituto Municipal de Planeación de San Luis Potosí, que ha sido exitosa; escuchamos la experiencia de un ex ministro de Hacienda de Guatemala, responsable de la creación de una agencia de planeación de infraestructura en ese país; también a dos ex diputados que han promovido en el Poder Legislativo la creación de un Instituto Nacional de Planeación para llenar ese hueco de atención al largo plazo que tienen los gobiernos y establezca por ley el respeto a los proyectos de largo plazo.

Finalmente, organizamos una mesa en la que pudiera mostrarse la planeación en la práctica, y lo dirigimos al transporte intermodal como una experiencia que se considera exitosa en México. Invitamos a un funcionario de una empresa ferroviaria privada, a un director de planeación de un puerto y a un profesional con experiencia en el desarrollo y operación de una terminal intermodal en nuestro país; ellos compartieron sus experiencias en cuanto a la manera en que el transporte intermodal se ha desarrollado en México.

Ésas fueron las mesas y las expectativas. ¿Qué resultados obtuvimos? Respecto a la planeación, a la forma de planear en México y en otros países, la conclusión fue que no hay un método estándar. Cada país tiene diferentes enfoques, y en México mismo, según el sector de la infraestructura, los enfoques de planeación difieren; esto no significa que esté mal; cada infraestructura, cada sector o incluso cada país tiene sus peculiaridades, sus formas de analizar los proyectos. Lo importante son los resultados. Si se intenta algo en escala federal, deberían planearse proyectos estratégicos, más que sectores.

En el caso de Guatemala, la idea que teníamos sobre cómo planeaban cambió un poco, porque la agencia de planeación que crearon no se enfocaba en proyectos con recursos públicos; era para asociaciones público-privadas, y los proyectos públicos seguían proyectándose a la usanza antigua, así que no se había evolucionado mucho en ese sentido.

IC: ¿Qué sucedió en el caso de la mesa sobre sostenibilidad?

EFP: Los conceptos de sostenibilidad están muy regulados por agencias multinacionales como la ONU, el BID, el Banco Mundial: han diseñado normas de sostenibilidad para calificar proyectos.

Una conclusión interesante es que cada vez con mayor frecuencia, para financiar los proyectos, los organismos financieros –ya no digamos los bancos de fomento multinacionales, como el BID o el Banco Mundial, sino hasta los bancos privados– plantean la condición de que se cumpla una cierta calificación de sostenibilidad de acuerdo con los estándares de las agencias multinacionales.

IC: ¿Y en la mesa de logística?

EFP: La conclusión más importante es que se ha conseguido una coordinación muy eficiente entre los ferrocarriles y los puertos, que son los modos de transporte multimodal por naturaleza. Una idea que surgió es que en el área de puertos debería pensarse en terminales multimodales satélites del puerto, fuera del recinto portuario, para hacer más eficiente la transferencia modal.

IC: La planeación es uno de los pendientes más grandes de los países con un nivel de desarrollo como México. Tan sólo plantear el tema es complejo, pues los enfoques son múltiples –niveles de gobierno, tipo de infraestructura–, y también se da la planeación de las obras en sí. ¿Cómo integrar tantos factores para llegar a un resultado efectivo, eficaz?

EFP: En México, la planeación de la infraestructura es eminentemente sectorial, es decir, se planean las carreteras al margen de los puertos, y a veces al margen de los ferrocarriles, ya no digamos de las obras hidráulicas, de las plantas de energía. Cada sector hace su propia planeación. Pienso que el primer paso debe ser evolucionar hacia la planeación regional, es decir, considerar de manera sistemática regiones con toda la infraestructura que éstas requieran: un sistema de infraestructura.

Cuando hablamos de regiones pensamos en que pueden ser intermunicipales, o en algunos casos interestatales. Actualmente se está haciendo un experimento de planeación de ese tipo en el corredor del Istmo de Tehuantepec, que involucra territorialmente a dos estados pero su área de influencia los supera; probablemente cuatro o cinco estados tienen incidencia sobre el proyecto.

IC: ¿La sectorización es un problema?

EFP: Sectorizar la planeación es aislar la relación que hay entre las infraestructuras y dividirla en fronteras políticas. En términos de estados y de la federación, también es complicado, a veces no se puede hacer otra cosa. Los proyectos estratégicos –insisto– necesariamente tienen que planearse desde la parte más alta de la organización, desde el nivel federal. En el ámbito estatal se puede hacer planeación, pero creo yo que los estados –y ni se diga los municipios– deben hacer un esfuerzo de coordinación entre sí para potenciar los proyectos. Por ejemplo, carreteras de un estado que conectan con otro deberían tener su secuencia técnicamente semejante para potenciar el beneficio. Y está el uso del agua: el agua no respeta fronteras políticas, se comparte. En fin, se tiene que ir pensando en ese sentido.

IC: ¿No sería necesario, o incluso imprescindible, legislar este tipo de relación entre los niveles y las áreas de planificación?

EFP: Sería deseable, pero, hablando de estados y municipios, debería legislarse en el nivel de cada estado para que los municipios asuman una disciplina en la planeación de sus proyectos. Y en cada estado, en la ley de planeación, debería haber un apartado de coordinación estatal para proyectos que tienen repercusión más allá de su límite político. Sin duda, la legislación ayudaría mucho a la hora de coordinar este esfuerzo.

IC: También lo pensaba respecto a la interacción y la sinergia que debe haber en las distintas áreas de la infraestructura. ¿No debería preverse que, antes de aprobarse un determinado proyecto, esté vinculado con otros sectores, niveles o ámbitos –o al menos analizada su relación con ellos?

EFP: Indudablemente. Ahora está legislado que si se aprueba la inversión pública en un proyecto, debe cumplirse una serie de requisitos principalmente económicos y financieros, de beneficio-costo, si es rentable socialmente, etc. A mí me parece que en ese paquete de requisitos de aprobación de la inversión podría incluirse esta idea que usted comenta. No deberían solicitarse solamente requisitos de rentabilidad económica y financiera –que además son muy reducidos en su alcance, porque lo que buscan es resolver una necesidad existente, y no van más allá del área de influencia directa del proyecto en cuestión–, sino que podrían ampliarse y analizar su vinculación con otras infraestructuras, su impacto y la forma de potenciar su beneficio.

Otro asunto que debe revisarse, pues no se le presta la atención necesaria, son los proyectos llamados estratégicos, cuyo beneficio no es inmediato. Hacienda justifica los proyectos por el beneficio que van a generar ya, puesto que existe una necesidad y la van a resolver. Pero hay proyectos que van a generar riqueza en el futuro, y hoy no existe la necesidad; con los criterios de la ley actual, tales proyectos no se aprueban. Suelo poner el ejemplo de que, si se hubieran aplicado estos criterios cuando se construyó el aeropuerto de Cancún, no se habría autorizado el proyecto y Cancún no existiría. La aeropista de Cancún se construyó sin demanda aérea; Cancún era un puerto de pescadores y el gobierno invirtió en una pista, en un hotel, y ordenó a Aeroméxico (era una empresa pública) establecer dos vuelos semanales con tres pasajeros en cada avión durante un año o dos años. En conclusión, hace falta que se incluyan criterios para proyectos de gran visión y largo alcance, la gran visión y el análisis de demanda futura que  no se puede probar con números duros, pero cuya pertinencia sí se puede demostrar con hipótesis, con teoría sustentada en  análisis económicos.

IC: ¿Debería la Secretaría de Hacienda, en lugar de deci-dir qué se puede y qué no se puede hacer, ocuparse de conseguir los recursos para secretarías como las de Energía, Economía, Educación, etc., que determinen qué obras son necesarias?

EFP: Lo que sucede hoy es consecuencia de la prevalencia de la economía de mercado. Los proyectos se han analizado con ese criterio, y así los ministerios y las secretarías de Hacienda, sobre todo en América Latina, han asumido un papel de planificadores y rectores de la inversión, en lugar de financiadores de aquellos proyectos que las secretarías especializadas en determinada materia identifiquen como necesarios. Esto tiene que modificarse.

Históricamente, en las décadas de 1950 y 1960, en la época del “desarrollo estabilizador”, existía la Secretaría de la Presidencia, que era como un instituto de planeación. Esa oficina coordinaba a las dependencias para que todos los proyectos fueran integrales. Incluso se desarrollaron estudios y proyectos por cuencas hidrológicas, con un enfoque de desarrollo regional, con la coordinación de esa secretaría, que involucionó como Secretaría de Programación y Presupuesto, para pasar de una entidad planificadora a una presupuestadora. Deben recuperarse las funciones de la Secretaría de la Presidencia.

IC: Debería modificarse el estado actual de la toma de decisiones.

EFP: Sin duda. El Colegio de Ingenieros Civiles de México está promoviendo, junto con organizaciones civiles, la idea de un Instituto de Planeación, que sería una especie de Secretaría de la Presidencia de aquel entonces.

IC: Entonces, al abordarse el tema de la planeación de la infraestructura se considera el factor económico, el factor financiero; con el tiempo ha surgido también la cuestión ambiental. El social es otro aspecto que me parece debería ser igualmente importante y se aborda poco o de manera colateral. ¿Qué papel desempeña y debería desempeñar, en su opinión?

EFP: El enfoque social debería ser el eje de la planeación de los proyectos, porque finalmente éstos ofrecerán un servicio a la sociedad, van a resolver una necesidad de la sociedad. Por otro lado, debido a su magnitud, los proyectos van a generar también disturbios, los cuales se tienen que administrar, mitigar. El papel de la sociedad debe ser el papel rector. Curiosamente, se legislan los proyectos en torno al tema ambiental, y no pasan si no se cumple con esa ley, pero no hay ninguna normativa que vigile su impacto social.

IC: Estos problemas de origen social se dan muy frecuentemente.

EFP: Porque hace falta que se estudien medidas de compensación social. Indudablemente habrá afectados, reales o percibidos por la sociedad. Y esos efectos –reales o percibidos– hay que resolverlos. La compensación debe proceder de los beneficios que se obtienen: del grupo beneficiado hacia el grupo afectado. El error que se ha cometido a lo largo del tiempo es que se piensa que la compensación es sólo económica, y no siempre es posible compensar únicamente con dinero.

IC: Además, debería analizarse el tema de la compensación antes de comenzar la obra.

EFP: Un ejemplo de una idea que yo tengo: la primera cancelación del proyecto del aeropuerto de Texcoco fue hecha por el presidente Fox, respondiendo a una oposición social; con el avalúo que se hizo, el metro cuadrado estaba bien pagado, porque el terreno era de uso agrícola, pero de muy bajo rendimiento porque es una zona salitrosa. El verdadero problema no fue ése, sino que los pobladores se sintieron marginados; ellos percibieron que el proyecto de un aeropuerto no les servía, y que con su único patrimonio, ese pedazo de tierra, alguien se iba a hacer millonario. Esa es la percepción un tanto generalizada en estos proyectos.

IC: ¿Cuál sería su propuesta para resolver satisfactoriamente las demandas sociales en casos como ése?

EFP: Mi idea es subir al barco del proyecto a los dueños de la tierra. No deber ser sólo: “dame tu tierra, yo te pago y hago mi negocio de una autopista o de un aeropuerto”. Por ejemplo, si a alguien le afectaran un kilómetro para derecho de vía (1 km × 60 m son 60,000 m² o 6 ha), se lo pagan a valor de avalúo. Pero además de eso también podrían pagarle dos centavos –calculaba eso yo en aquel entonces– por cada vehículo que cruzaría en lo que era su terreno, lo cual le representaría unos 40,000 pesos mensuales por kilómetro al dueño de la tierra durante 30 años: una idea para que se abra la carretera lo más pronto posible. Ese tipo de compensaciones, que financieramente no afectan en nada al proyecto, es otra forma de negociar y de compensar a los afectados o a los que se sienten afectados.

IC: Los comités técnicos del CICM tienen una participación importante en el 31 Congreso Nacional de Ingeniería Civil. ¿Qué tienen pensando plantear de manera puntual?

EFP: Vamos a participar en dos temas que estuvimos pensando y que se trataron en el foro: el del instituto de planeación o agencia de planeación; la idea de coordinar los proyectos en escalas nacional, estatal y municipal, en torno a lo cual vamos a organizar una mesa de diálogo. Otro tema es el de la sostenibilidad; ya apuntaba usted que no está normado el impacto social de los proyectos, pero en el concepto de sostenibilidad se incluye el impacto social. Un eje de la sostenibilidad es el social.