Los servicios de agua y saneamiento en México

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Miguel Ricaño Escobar. Director de Fortalecimiento Institucional, Sacmex.

No existe una política pública integrada que determine una corresponsabilidad coordinada entre los órdenes de gobierno y con la sociedad organizada, con objetivos claros y comunes cuyo fin sea la sostenibilidad de servicios públicos de agua y saneamiento de calidad que interactúen con su entorno para conservar su capacidad y la de las fuentes de abastecimiento.

 

Hablar del estado actual de los servicios de agua y saneamiento en México es entrar en una polémica que incluye una serie de vertientes: el análisis del nivel de responsabilidad de cada uno de los órdenes de gobierno en el país, la capacidad para atender tales servicios, los objetivos y el nivel de calidad indispensable para lograr sus beneficios, así como su continuidad y la confiabilidad necesaria; por otra parte, también la percepción de los usuarios respecto al servicio que reciben y a las soluciones que se plantean a sus problemas.

Igualmente necesario es enfocar la atención en los intentos que se hacen para mejorar los servicios desde diversos ángulos, con distintos criterios y de acuerdo con los diferentes órdenes de autoridad, incluso desde el punto de vista de organizaciones no gubernamentales que intentan participar en este tema abordando los aspectos que les parecen atractivos o críticos en la solución y que podrían ser notoriamente mejorables.

Cada una de estas visiones contribuye a formular un planteamiento de los requerimientos para modificar el subsector en sus estructuras formal, legal y de conveniencia social, tendientes a mejorar de fondo la situación de los servicios en el país y, lo que es más importante, su sostenibilidad y permanencia institucional.

Además de ser una necesidad vital, nuestra legislación considera el acceso al agua potable y el saneamiento un derecho humano fundamental de todos los habitantes de su territorio, que debe ser garantizado por el Estado. Si bien el derecho de acceso al agua y el saneamiento no forman una igualdad directa con los servicios de agua potable y saneamiento, no puede considerarse que el primero se cumple sin que existan servicios adecuados en forma simultánea, sobre todo en los centros urbanos.

¿Cuál es la calidad y el nivel de servicio de agua potable y saneamiento que sería deseable para todos los mexicanos como un derecho básico, no gratuito, pero fundamental para nuestras necesidades vitales y de desarrollo social?

Primero: como puede hacerse en casi todos los países desarrollados y en algunos en vías de desarrollo, agua que se pueda beber del grifo sin riesgo para la salud de niños y adultos, algo a lo que aspira México.

Segundo: servicio continuo las 24 horas del día, los siete días de la semana. El no contar con este tipo de servicio ha influido en nuestra arquitectura. Entre países, la arquitectura se diferencia por texturas, formas y colores producto de su desarrollo. Una de las características del paisaje urbano de nuestro país y que asombra a nuestros visitantes son los apéndices, indispensables pero horrorosos, la mayor parte negros, que en forma de cilindros de pie o de lado coronan nuestros edificios para almacenar y contribuir a la contaminación del agua que consumimos.

Tercero: recolección eficiente de las aguas servidas y su posterior tratamiento para evitar la contaminación del medio ambiente, asegurar el cierre del ciclo hídrico urbano y mejorar las expectativas de disponibilidad futura del recurso.

Se esperaría un consenso mínimo respecto a la pertinencia de los tres puntos anteriores y a la consideración de que como miembros del sector hídrico, como consumidores y como mexicanos es parte de nuestro deber alcanzarlos. ¿Cómo se está cumpliendo esta tarea actualmente en nuestro país? Lo primero es definir responsabilidades. En este aspecto, desde nuestra carta magna existe una definición precisa del marco de atribuciones en materia de agua asignadas a cada orden de gobierno.

La Comisión Nacional del Agua (Conagua) es la dependencia responsable de las funciones correspondientes a la federación, de acuerdo con el artículo 27 constitucional en materia de agua. Desde ese punto de vista, tiene a su cargo la administración del recurso y la obligación de garantizar su disponibilidad de conformidad con las asignaciones correspondientes.

Los municipios y sus organismos operadores, según el artículo 115 constitucional, son responsables de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento a la población.

La población, que es a la que están destinados los servicios, incluye a toda la gama de los usuarios de éstos, y es responsable del pago de la contraprestación que permite al municipio su otorgamiento.

En la figura 1 se hace patente la ausencia de uno de los órdenes de gobierno entre los actores; desde el punto de vista de la legislación hídrica formal, parece no habérsele asignado una función en la estructura de los servicios de agua potable y saneamiento, pero es fundamental para que el esquema de funcionamiento tenga la posibilidad de encontrar solidez y viabilidad. Los gobiernos de la entidades federativas son indispensables en un marco sustentable, y hasta ahora su papel va desde la indiferencia hasta la intromisión desplazando a los municipios de sus responsabilidades, por lo que es necesario que la ley les asigne facultades y responsabilidades que consoliden el marco legal para conseguir la sostenibilidad de los servicios públicos en la materia.

El otro aspecto por analizar para saber cómo se está cumpliendo la tarea de brindar los servicios de agua potable y saneamiento son los datos duros: avance en materia de habitantes servidos, alcance de la infraestructura, calidad, etc. Las estadísticas con que contamos en forma oficial en el subsector se concentran en dos publicaciones: Estadísticas del agua en México y Situación del subsector agua potable, drenaje y saneamiento, elaboradas por la Conagua cada año. Estos documentos se construyen a partir de las siguientes fuentes:

  1. Estadísticas oficiales como las elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), el Consejo Nacional de Población y la propia Conagua.
  2. Registros administrativos de diferentes dependencias que corresponden a inversiones con beneficiarios registrados, investigaciones de instituciones del sector, avances de programas de los diferentes órdenes de gobierno y otros.
  3. Encuestas y cuestionarios obtenidos de los propios programas de inversiones y estudios necesarios para la obra pública.
  4. Estimaciones de factores diversos, como crecimiento en los años intermedios de los censos oficiales o los brindados por la economía y el desarrollo de los estados.
  5. Estudios elaborados por los estados a través de sus institutos, comisiones estatales y otras dependencias.

 

Se debe recurrir a todo este tipo de información porque la manera más sencilla no está al alcance; desafortunadamente no existe obligación legal de los municipios y los organismos operadores de los servicios de informar sobre el estado y las condiciones que guardan los servicios a su cargo.

Los indicadores nacionales que maneja la Conagua están consignados en la tabla 1.

Es importante destacar que los porcentajes de cobertura señalados en la tabla 1, en particular para el caso del agua potable, no son efectivos sino que están referidos a la posibilidad que tiene la población de recibir servicios de agua potable. Existe una discusión respecto a que una cosa es que pase una tubería frente al domicilio y otra que esa tubería lleve agua y, en su caso, que esa agua sea potable, es decir, la tabla 1 no se refiere a una adecuada y satisfactoria cobertura del servicio.

También se elaboró la tabla 2, de referencias con indicadores nacionales promedio, así como información de un estado y datos internacionales.

 

Encuestas de apreciación de los servicios

En general, podría considerarse que el consumo unitario nacional es muy alto y que hace falta trabajar más en el control de la demanda. Las eficiencias son bajas y el personal demasiado en los organismos operadores de agua, pero ¿y la calidad del agua y de los servicios? ¿Y la atención a los usuarios?

Tradicionalmente, la apreciación general es que las tarifas son muy bajas y que ello ocasiona un gran deterioro de los organismos operadores y una muy baja eficiencia.

La falta de información con datos duros confiables convierte el conocimiento de los organismos operadores y su nivel de servicio en un marco anecdótico en el que todo cabe, incluso la imposibilidad de elevar las tarifas.

En 2013, el Sistema de Aguas de la Ciudad de México llevó a cabo una encuesta cuyos datos fueron reveladores y cuestionaban los paradigmas de la época. ¿Era lo mismo en escala nacional? La Conagua, con apoyo del Instituto de Ingeniería de la UNAM, planeó una encuesta de alcance nacional que permitiera conocer las percepciones, creencias y actitudes sobre el servicio de agua potable, así como las prácticas responsables de los usuarios y la disposición a un mayor pago. Al proyecto se sumó el Inegi, que incluyó el cuestionario como un módulo de la Encuesta Nacional de Hogares. El levantamiento se realizó en todos los estados del país, en 232 municipios y 342 localidades para un total de 5,421 entrevistas, de las cuales se analizaron 4,931 para la obtención de resultados. En los siguientes apartados se ofrece un resumen de ellos.

 

Continuidad

Debe considerarse que el promedio de fugas en las tuberías de las grandes urbes mexicanas ronda el 50%. El hecho de que sólo 14% de los usuarios reciban agua durante las 24 horas del día implica que 86% de ellos están sujetos a tandeo, y así como se presentan fugas que expulsan el agua fuera de los tubos, durante los procesos de tandeo –en el periodo que los tubos no conducen agua– pueden ingresar contaminantes con los cuales se compromete la calidad del agua suministrada.

La baja cobertura de agua potable durante las 24 horas del día explica la razón por la cual 93% de las viviendas encuestadas cuentan con instalaciones de almacenamiento, las cuales, de no recibir el mantenimiento adecuado, son factor de contaminación y deterioro de la calidad del agua abastecida.

Otro dato relevante es que 52% recibe agua todos los días, aunque sea de forma interrumpida. Esto deja a 48% de la población sin recibir agua algunos días.

 

Agua embotellada

El 78% de la población entrevistada manifestó beber agua embotellada. De quienes beben agua embotellada, 48% dijo hacerlo porque considera que no es riesgosa, y 17%, porque el agua de que dispone normalmente tiene olor o sabor inconvenientes. Aparte del elevado porcentaje que utiliza agua embotellada, las razones de su uso validan las conclusiones del punto anterior en cuanto a la continuidad del servicio. El gasto promedio mensual que hace cada familia en la compra de agua embotellada es de 149 pesos.

 

Medición y pago

El 46% de la población cuenta con medidor que funciona y con el cual se registra su consumo de agua. Aunque el nivel de medición es bajo, permite estimar con claridad los beneficios de su uso. El consumo promedio es de 11.5 m³ por familia al mes, lo que equivale a 97 litros por habitante por día y coincide con las tablas de referencia analizadas en párrafos anteriores.

Se pagan en promedio 107 mensuales por el servicio de agua. Esto equivale a 70% del monto pagado por agua embotellada por un volumen 200 veces mayor. El pago no difiere entre los niveles socioeconómicos analizados en las encuestas.

 

Disposición a mayor pago del servicio

El 73% de las personas encuestadas se manifestaron dispuestas a un mayor pago si el incremento se utiliza para mejorar el servicio; 60% se manifiesta dispuesto a pagar más si el aumento se utiliza para mejorar la calidad del agua, lo que hace patente la voluntad de pagar si se les garantiza que el agua puede beberse y no tiene ni mal sabor ni mal aspecto.

La disposición a pagar más se relaciona también con el pago puntual del recibo, la comprensión del propio recibo, actitudes y percepciones positivas sobre el servicio y la conciencia de la compra excesiva del agua embotellada.

 

Conclusiones de la encuesta

  • En México el servicio de agua potable es deficiente: sólo 14% cuenta con él las 24 horas del día todos los días, y 48% no recibe el servicio ni siquiera una vez al día. Esta circunstancia provoca que 93% de las viviendas encuestadas cuenten con instalaciones de almacenamiento, las cuales, de no recibir el mantenimiento adecuado, son factor de contaminación y deterioro de la calidad del agua abastecida.
  • El servicio ha desmejorado en la última década, de acuerdo con la mayoría de los entrevistados en el estudio de referencia. A pesar de su baja calidad, inexplicablemente existe una percepción moderadamente positiva sobre éste.
  • Cuatro  quintas  partes  de  la  población  gastan  en  agua  embotellada;  en  promedio, 149 pesos al mes por familia. Aun cuando su principal razón es la percepción de que el agua entubada es riesgosa para la salud, 90% considera a esta última como de buena o excelente calidad.
  • El pago por el servicio no difiere entre niveles socioeconómicos: 107 pesos al mes, en promedio, que representa 70% del monto invertido en agua embotellada por un volumen alrededor de 200 veces mayor. La mayoría considera que no le alcanza para pagar el servicio, mientras paga el doble o el triple por otros servicios que considera baratos, como el celular o el teléfono fijo.
  • Los resultados de esta encuesta sugieren que para poder aumentar la tarifa es necesario mejorar el servicio y la calidad del agua entubada.
  • La cultura del agua, medida a través de actitudes, creencias y conductas, es desigual entre niveles socioeconómicos y entre localidades de diferentes tamaños. Es necesario extender las acciones de educación y comunicación al tema del agua para abarcar todos los estratos socioeconómicos y las localidades de todos los tamaños.
  • Hay una gran diferencia entre estadísticas y percepción, lo que muestra una discrepancia entre los objetivos nacionales, las responsabilidades de los órdenes de gobierno y el servicio que realmente se presta.

 

Es indudable que en el subsector existen instituciones y núcleos de técnicos, ciudadanos y funcionarios interesados en lograr un desarrollo diferente y alcanzar situaciones de excelencia en los organismos operadores del país; sin embargo, los esfuerzos que se hacen tienen ámbitos y tiempos limitados.

Si se analizan sistemáticamente estos intentos se encontrará que en escala nacional y estatal se llevan a cabo muy pocas acciones globales y homogéneas que permitan un serio avance en el subsector. Es cierto que se llevan acabo acciones aisladas derivadas de visiones personales que alcanzan un relativo éxito, pero son altamente vulnerables, y su carácter oscilatorio en el tiempo da como resultado mejoras y caídas en los organismos operadores, que no alcanzan un nivel de maduración y estabilidad. Modelos estatales como los de Chihuahua y Nuevo León, organismos regionales como los de Sinaloa y algunos otros alcanzan cierto éxito pero presentan retrocesos.

En poblaciones y municipios aislados se llevan a cabo en escala de proyecto piloto acciones que alcanzan éxito, pero que no logran consolidarse por falta de maduración institucional.

También en escala municipal y de ciudades mayores se llevan acabo acciones importantes derivadas de visiones personales, de gobiernos en turno o de administradores especialmente calificados que logran llevar los sistemas a niveles de calidad importante, pero los cambios de personal al renovarse las administraciones llevan frecuentemente a retrocesos en lo alcanzado.

En el orden federal, a través de la Conagua existen programas que otorgan subsidios a los estados con destino a los municipios y los organismos operadores y que operan con contraparte local, la cual permite multiplicar la inversión federal para acciones de extensión de cobertura y rehabilitación de los organismos operadores. Sin embargo, los problemas económicos y la visión actual determinan a veces que las prioridades de tales inversiones se orienten a compromisos del gobierno federal y la extensión de coberturas como parte de su obligación, y disminuyen las acciones para fortalecimiento y rehabilitación de los organismos existentes.

El gobierno federal también lleva a cabo inversiones directas de su presupuesto para la realización de grandes obras para resolución de problemas regionales o la atención de los grandes centros metropolitanos. Adicionalmente tiene un programa de promoción de asociaciones público-privadas que junto con la banca de desarrollo permite atender problemas específicos mediante plantas de tratamiento, desaladoras, sectorización y otros con la participación privada; la Escuela del Agua está orientada a la capacitación del personal operativo.

 

Conclusiones

Es evidente la falta de una política pública integrada que determine una corresponsabilidad coordinada entre los órdenes de gobierno y con la sociedad organizada, con objetivos claros y comunes cuyo fin sea la sostenibilidad de servicios públicos de agua y saneamiento de calidad, es decir, que interactúen con su entorno para conservar su capacidad y la de las fuentes de abastecimiento. El subsector requiere un cambio sustancial apoyado en los siguientes elementos:

  • Un nuevo marco legal que defina niveles de corresponsabilidad, establezca alternativas realistas según la capacidad municipal y estatal y permita objetivos nacionales para alcanzar estándares mínimos en la calidad de los servicios.
  • Marco regulatorio de los servicios con directrices nacionales y ejercicio estatal.
  • Objetivos de calidad y condicionamiento de apoyo e inversiones a su consecución.
  • Obligación de rendir cuentas e información pública de los servicios.
  • Inclusión de la sociedad organizada y establecimiento de elementos de gobierno corporativo en el manejo de los servicios.
  • Establecimiento de paradigmas de sostenibilidad operativa y financiera en el funcionamiento de los servicios.