¿Por fin tendremos Ley General de Aguas?

Judith Domínguez Profesora-investigadora del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales, El Colegio de México.

Con el reconocimiento constitucional del derecho humano al agua (DHA) en el año 2012 hubo gran beneplácito entre los agentes sociales, sobre todo de organizaciones sociales que entre sus objetivos defienden este derecho; hubo preocupación por parte de legisladores por la responsabilidad que implicaría, y reservas por parte de las autoridades del agua por las obligaciones que de ello derivarían.

Previamente, en 2011, ya se había pronunciado un tribunal administrativo al resolver un litigio estratégico promovido por un grupo de mujeres del municipio de Xochitepec, Morelos, asesoradas por una organización social internacional, a través del cual se le reconoció su derecho humano al agua y se ordenaba al organismo operador de ese municipio conectarlas a la red pública de forma inmediata; éste se inconformó ante la decisión judicial, alegando una imposibilidad financiera y programática. Pasaron varios años y varios amparos antes de garantizarlo efectivamente, y resultó implicada además la Comisión Estatal del Agua de Morelos. Esta sentencia sentó un precedente para muchos casos más, no sin mencionar los que se han denunciado ante las comisiones de derechos humanos.

Los fallidos intentos de ley

En el ámbito legislativo, desde la reforma constitucional hubo intención de expedir la ley; la LXII Legislatura, en el periodo 2012-2015, realizó consultas con autoridades, organizaciones sociales y expertos con el fin desarrollar la Ley General de Aguas; desde esa fecha, las interpretaciones sobre el alcance y contenido de esta ley fueron divergentes; por un lado, se consideró que la ley reglamentaria del artículo 4° constitucional en materia de derecho humano sólo debía desarrollar las bases y modalidades para el acceso al agua para consumo personal y doméstico, como a la letra dice el artículo mencionado y, por otro lado, en una interpretación más amplia, se consideró que la nueva Ley General de Aguas (LGA) debía sustituir a la vigente Ley de Aguas Nacionales (LAN), incorporando el derecho humano al agua. Con el paso del tiempo y de las siguientes legislaturas, estas posiciones se tornaron irreconciliables.

Las siguientes legislaturas iniciaron con ímpetu y voluntad de expedir esta ley; no obstante, no llegó a concretarse porque siempre hubo dos posiciones encontradas. Cada una de ellas contó con diversos proyectos de iniciativas de ley; en la anterior legislatura hubo consultas en todo el país organizadas por diputados, organizaciones sociales y autoridades del agua, y los grupos parlamentarios presentaron formalmente tres. Cabe decir que siempre estuvo presente la posible inconstitucionalidad de aprobar una ley que sustituyera a la LAN, por ser reglamentaria del artículo 27 constitucional. Es de destacar la acción colectiva de la sociedad civil organizada, que logró tramitar una iniciativa ciudadana, una vez reunidas las firmas requeridas para ello, aunque no prosperó; esta propuesta sustituía a la LAN y desarrollaba más artículos que el 4°.

Intervención del Poder Judicial

La actual LXV Legislatura 2021-2024 inicialmente tuvo también esta intención, más favorable a desarrollar una norma que garantizara el derecho humano al agua, e inició algunas consultas, pero se ha detenido ante el anuncio de que será el Ejecutivo el que envíe esta iniciativa de Ley General de Aguas.

En este contexto, resulta muy interesante la reciente resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) que se pronunció sobre ello. Resultado de varios amparos interpuestos por municipios del estado de Chihuahua ante el conflicto que surgió entre la Comisión Nacional del Agua (Conagua: la federación, a fin de cuentas) y el estado de Chihuahua y sus municipios por la entrega de agua a Estados Unidos, a la que está obligado el Estado mexicano en virtud del Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales entre los Estados Unidos de América y los Estados Unidos Mexicanos de 1944. En el análisis que hace la SCJN se refiere a la incorporación del DHA en la Constitución y el plazo vencido para la emisión de la ley (3 de febrero de 2013).

En la controversia constitucional 56/2020 promovida por el municipio de Cusihuiriachi, Chihuahua (que se replicó con amparos interpuestos por muchos municipios), en contra del Congreso de la Unión, del Poder Ejecutivo federal, de la Conagua, del delegado de la Conagua en el estado de Chihuahua, del Consejo de Cuenca del Río Bravo y del comandante de la Guardia Nacional, señaló como actos impugnados:

a) la omisión del Congreso de la Unión de expedir la Ley General de Aguas; b) la omisión del Ejecutivo Federal de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales, específicamente en lo que se refiere a la integración de los Consejos de Cuenca; c) las órdenes del Ejecutivo Federal de disponer del agua almacenada en la presa La Boquilla para pagar los adeudos del Tratado de Aguas Internacionales; d) la utilización de la Guardia Nacional para su ejecución por la fuerza y, por último, e) el Acuerdo de inicio de emergencia por sequía para el año dos mil veinte.”

En lo relativo al DHA, se impugnó del Congreso de la Unión la omisión de expedir una LGA, considerándola una omisión legislativa absoluta, ante lo cual la contestación de la Cámara de Senadores fue la imposibilidad de expedirla debido a la pandemia del virus SARS-CoV-2 (COVID-19), y el Ejecutivo federal insinuó que ya se encontraba regulado en la LAN. Del Ejecutivo federal se impugnó, además, la omisión de reglamentar adecuadamente la Ley de Aguas Nacionales, al no desarrollar (tal como lo establece la ley) la integración y funcionamiento de los consejos de cuenca, lo que a juicio de este máximo tribunal es una omisión legislativa relativa. Ambos actos reclamados se consideraron oportunos, es decir, interpuestos en tiempo, por lo cual procedió a su análisis, aun cuando tanto el Legislativo como el Ejecutivo (actores demandados en esta controversia constitucional) sostuvieron la improcedencia del reclamo y la falta de interés legítimo de los municipios; sin embargo, fueron argumentos desestimados por la SCJN, que tuteló la regularidad constitucional.

El municipio, concretamente, alegó que se vulneraron sus atribuciones constitucionales en materia de aguas, el DHA de sus habitantes y de distintos usuarios del Distrito de Riego 005 Delicias, así como “la facultad de participar de manera efectiva con la Federación, las entidades federativas y la ciudadanía en la consecución de los fines de acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos de la Cuenca del Río Bravo, participación que le reconoce expresamente el artículo 4° de la Constitución Federal”. Consideró que este vacío legislativo le afectó negativamente en su facultad de prestar los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de las aguas residuales. La SCJN consideró, ante este reclamo, que hubo una dilación indebida en el ejercicio de una competencia de carácter obligatorio, por lo que declaró válidos los argumentos del municipio.

Un segundo tema importante de esta sentencia es el razonamiento constitucional sobre la gestión de los recursos hídricos como atribución compartida con los municipios; la SCJN consideró que la participación en los fines de “acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos” a que se refiere el artículo 4° no tiene el alcance de conferir a los municipios las facultades de administración sobre esos bienes, que es una facultad exclusiva de la federación (artículo 27 constitucional), y categóricamente responde que la federación no tiene que consultar o participar de las decisiones de administración de las aguas a los municipios, ni siquiera por su participación en los consejos de cuenca.

La sentencia declaró la inconstitucionalidad de la omisión del Congreso de la Unión de expedir la Ley General de Aguas y resolvió: 1. Que el Congreso de la Unión, a través de su dos cámaras, emita la Ley General de Aguas, y 2. Que esta ley se emita en el próximo periodo ordinario de sesiones.

Estatus de la LGA

En este panorama es que ahora, con la voluntad política del Ejecutivo (que antes no hubo), muy probablemente se expida la Ley General de Aguas. Como he sostenido desde el 2012, el mandato del artículo 4° constitucional párrafo sexto y de su artículo 3° transitorio se refiere al desarrollo reglamentario del DHA sin invadir la competencia federal que se desarrolla en la Ley de Aguas Nacionales. Lo idóneo, en términos constitucionales, es que el contenido sean las bases, modalidades y participación que corresponde a cada orden de gobierno para garantizar el DHA, y –salvo que se tengan claros los ámbitos competenciales y mucha técnica jurídica– para incorporar en esta misma ley la administración exclusiva de las aguas nacionales por parte de la federación, sin invadir competencias, se puede abrogar la LAN. Otro tema relevante será ver el papel que el Ejecutivo le atribuye a la ciudadanía.

Esta iniciativa saldrá de la Consejería Jurídica que, esperemos conozca de la problemática del agua, de los servicios públicos, las capacidades institucionales de cada orden de gobierno para garantizar el DHA y, sobre todo, del presupuesto que se requiere para ello. De otra manera, puede ser otra ley que no se cumple. Los estándares internacionales son claros; el Poder Judicial ha desarrollado también criterios para su cumplimiento y hay varias iniciativas previas. Esperemos que no se haga una mezcla de ellas sin la adecuada precisión jurídica. Por lo pronto, el Legislativo, que es el obligado a expedirla, esperará a conocer el texto.