Sostenibilidad financiera de los SAPyS


Han caído de manera importante los ingresos de los organismos, mientras que en muchos casos los costos siguen aumentando.

No hay que cobrar más, hay que cobrar mejor. La sostenibilidad financiera se da cuando existe buena cobranza, buena facturación. Será posible cobrar y facturar si se ofrece un buen servicio; habrá un buen servicio si se opera y mantiene bien la infraestructura y si se diseña bien la estructura; se diseña bien la infraestructura si existe buena planificación.
Existe un consenso de que la situación actual de los organismos operadores de los sistemas de agua potable y saneamiento es insostenible. Tal situación se ha agravado este año con la crisis económica que el manejo de la pandemia hizo evidente.
Han caído de manera importante los ingresos de los organismos, mientras que en muchos casos los costos siguen aumentando. Existen marcos tarifarios sujetos a un proceso político local que involucra a los cabildos, a los municipios, a los estados, a las secretarías de finanzas, a los congresos locales; son marcos que limitan la posibilidad de que las tarifas respondan a criterios técnicos y que se garantice cubrir los costos de los sistemas de agua potable y saneamiento.
En ese contexto se presentan bajísimos niveles de eficiencia física, grandes desperdicios del recurso hídrico en su conducción y abastecimiento, bajos niveles de eficiencia operativa comercial, y se cobra muy poco por el servicio de agua, todo lo cual se traduce en mala calidad en la prestación de los servicios y en que la población sea resistente a pagar por ellos. Estamos en un entorno de tormenta perfecta.

A lo anterior se suma la reducción de los recursos disponibles a través del Presupuesto de Egresos de la Federación que tenía la Conagua para apoyar a los sistemas de agua potable y saneamiento. Enfrentamos un entorno donde no se ve el final en el deterioro de las condiciones en que operan los sistemas de agua potable y saneamiento. Los perdedores principales son los sectores de la población menos favorecidos socioeconómicamente.

Situación y perspectivas de los organismos operadores

Puede haber una luz al final del túnel. Por un lado, la tarifa promedio del servicio de los sistemas de agua potable y saneamiento es de 14 pesos por metro cúbico, mientras que el costo es mayor para gran parte de la población que compra agua embotellada o se abastece de agua potable de manera informal por medio de pipas y otros mecanismos.
Mientras la tarifa promedio que cobran los organismos operadores es de 14 pesos por metro cúbico, el agua embotellada cuesta aproximadamente 83 centavos por litro, esto es, 127 veces más que lo que cobran los organismos operadores por el servicio de agua. El costo del servicio mediante pipas, si tomamos como promedio un costo de 190 pesos por metro cúbico, para estos usuarios es 13 veces mayor a la tarifa de los organismos operadores. Estos datos indican que existen los recursos con un margen amplio para que los organismos operadores puedan aumentar razonablemente las tarifas y con ello garanticen volverse más eficientes.
Desde hace algunos meses, la Secretaría de Hacienda inició conversaciones con la Comisión Nacional del Agua y la Asociación Nacional de Empresas de Agua y Saneamiento para evaluar el impacto que han tenido las tarifas de energía en las finanzas de los organismos y encontrar conjuntamente medidas que puedan reducir la presión de este componente en los costos de los sistemas de agua potable y saneamiento, que en promedio representan el 40% de sus costos fijos, para permitirles de alguna forma equilibrar sus finanzas.

¿Cuál debería ser la visión de la Secretaría de Hacienda para que se pueda poner en la balanza la necesidad de sumarse al esfuerzo de los organismos y encontrar estas medidas, frente al hecho de que mantener subsidios acaba distorsionando el entorno económico y presionando de alguna forma a otras áreas de la actividad económica que tiene a su cargo la secretaría? ¿Cuál sería –durante el tiempo que ha durado la pandemia– la afectación a la situación financiera de los prestadores de servicios de agua y saneamiento? ¿Qué experiencias tiene el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para poder reconciliar la tensión que existe entre sustentabilidad y sostenibilidad, entre la necesidad de que la población pague por los servicios públicos versus la necesidad de cuidar las finanzas de la gente en el entorno actual?
La respuesta a esto se basa en tres cuestiones: primero, la pandemia nos encuentra desprevenidos, mal preparados; segundo, para ponerlo en términos financieros, es preciso hacer que las empresas operadoras del servicio de agua sean sujetas de crédito; tercero, en términos de la prioridad, se debe garantizar el derecho humano al agua, que se opere y se mantenga en óptimas condiciones el servicio, que se financie y que el recurso se utilice racionalmente.
La pandemia nos toma desprevenidos, entre otras razones, porque la principal recomendación para prevenir el contagio es lavarse las manos con agua y jabón, y en América Latina 200 millones de personas no tienen agua continua por la red; mucha gente en el sector rural de México debe caminar largas horas o comprar agua embotellada. En América Latina 450 millones de personas no tienen acceso a saneamiento por red, con lo cual están sujetos a muchos otros vectores infecciosos. Mucha gente no tiene acceso al servicio de agua, y esto es algo que ha hecho más evidente el cambio climático a través de sequías e inundaciones; México es un país altamente vulnerable a esos efectos.

En qué trabajar

Es necesario dar un giro en la gestión del recurso agua, y la pandemia nos lo ha hecho ver con claridad. ¿Cuál ha sido el impacto en América Latina? A las empresas se les ha pedido que exoneren el pago, que corten los subsidios, que congelen las tarifas, que no suspendan los servicios. Han incrementado sus costos de operación y mantenimiento, al igual que sus inversiones, y al mismo tiempo han visto una reducción en el consumo comercial e industrial y un incremento en el consumo doméstico. En América Latina las empresas prestadoras del servicio de agua y saneamiento han padecido una reducción en sus recaudaciones de entre el 40 y el 50% y han debido atender un incremento en el consumo de entre el 20 y 40%, según una encuesta realizada con 18 operadores de toda la región.

¿Qué debe hacerse en el corto plazo? Que las empresas sean sostenibles; muchas no conocen su estructura de costos y la infraestructura que tienen no es eficiente; debemos fijar tarifas que permitan cubrir los costos.

Hay mucho trabajo por hacer en cuanto a la mejora de la eficiencia energética, en reducción de fugas y de costos operativos. La Conagua tiene un programa emblemático que es el Programa para el Desarrollo Integral de los Organismos Operadores de Agua y Saneamiento (Prodi), a través del cual en el corto plazo se plantea hacer que las empresas recauden más y mejor, porque hay sistemas de recaudación de cobranza digitales que facilitan la gestión.

Muchas empresas pierden agua en las redes, cuando hay tecnologías de punta que permiten no sólo detectar fugas en ellas, sino reemplazar las redes sin tener que abrir zanjas o tener que parar el tráfico y afectar a los negocios o a las personas.

Es necesario empezar a trabajar en que las empresas sean sujetas de crédito, que conozcan sus estructuras de costos. También, que los que no puedan pagar cuenten con una estructura de subsidios; hay ciudadanos que de verdad no pueden pagar las tarifas, y para ellos tiene que haber una estructura de subsidios como existe en otros países de América Latina. Los organismos operadores, públicos y privados, deben contemplar una utilidad razonable para que puedan financiar inversiones de largo plazo con el propósito de ofrecer un mejor servicio.

Las inversiones en agua y saneamiento son costosas, pero tienen que hacerse para atender demandas de crecimiento a 20 años: en transporte, telecomunicaciones u otras áreas de servicio se pueden hacer proyectos para atender la demanda a cinco años, a 10, y luego ampliar a 15, a 20… En el sector agua, si se entierra una tubería debe pensarse en enterrarla para que atienda a una población de aquí a 20 años o más, porque no se debe estar cada cinco años abriendo zanjas. Son proyectos que tienen un periodo de maduración largo, y se deben hacer efectivos modelos con los organismos financieros nacionales e internacionales dedicados a la promoción de infraestructura, para permitir a los organismos operadores tener acceso a créditos que puedan pagar.

Hay que exigir a los organismos operadores, a través de un modelo de gobernanza corporativa o de regulación, que tengan costos, prestaciones y recaudación adecuados. A los usuarios también hay que educarlos en la cultura del uso racional del agua, ofreciéndoles información clara y oportuna sobre los servicios y sus costos, para que tengan conciencia del valor y costo del servicio.

¿Qué debe hacerse para que los organismos operadores desarrollen un sistema financiero sólido? Lo primero es revisar el marco normativo en México y en el mundo, especialmente en países en condiciones similares a las de México, e indudablemente en todos los países en que el servicio de agua y saneamiento es efectivo.

Las metas de desarrollo sostenible no se van a lograr si no se cumple la meta del manejo adecuado del recurso agua. No se puede tener buena salud sin agua de calidad, tampoco buena educación; las mujeres, que son responsables en gran medida del acarreo del agua, no obtendrán equidad de género si no se puede reducir la pobreza, sin acceso universal al agua.

Se debe trabajar con los entes rectores, con los ministerios, con los reguladores, con los operadores, con la banca de desarrollo y también con el sector privado. En América Latina el debate de si lo privado es mejor que lo público ya lo hemos dado. En Chile hay empresas privadas que son supereficientes, y en Colombia Empresas Públicas de Medellín, que atiende a 23 millones de habitantes y cotiza en la Bolsa de Nueva York, por ejemplo. La gran diferencia no debe plantearse en términos de empresa pública o privada, sino en función de empresa eficiente o ineficiente. Todas deben estar abiertas a innovación, que es motivada a través de contratos por resultados, por ejemplo contratos de construcción u operación de plantas de tratamiento por resultados como la reducción de pérdidas, la eficiencia energética u otros.

Esquemas y mecanismos

En el ámbito específico de proyectos, ¿cuáles son los retos y perspectivas de este sector? Los retos son enormes. Se debe lograr la sustentabilidad. Un aspecto importante es el subsidio cruzado que da el comercio y la industria a la tarifa doméstica, con la drástica reducción en la actividad económica; la baja en este subsidio cruzado ha sido muy sensible para la captación de ingresos por parte de los organismos operadores. La solución tiene diferentes aristas. Por un lado, se plantea fortalecer la generación de ingresos propios, que no va a ser la panacea, va a contribuir al reto enorme de obtener inversión y continuar operando y manteniendo a los organismos operadores; sí debe haber una respuesta en lo inmediato, pero debe encontrarse respuesta para el largo plazo.

El Banco de Desarrollo de América del Norte (Nadbank) ha apoyado en años recientes a los organismos operadores con subsidios en estudios tarifarios; ya se implementó un estudio similar en Baja California y se está en proceso de implementar estudios en otros 10 organismos de la frontera.

Como parte de esta estrategia de sostenibilidad hay que fortalecer muchos aspectos, como la autonomía de gestión de los organismos operadores, y ese tema pasa necesariamente por transparentar su actuar para evitar que sean sujetos de las políticas partidistas y electorales; se trata de profesionalizarlos, de ciudadanizar la toma de decisiones. Hay ejemplos muy exitosos en México, como el de Agua y Drenaje de Monterrey, que tiene un consejo directivo en el que participan diversos actores de la sociedad, no nada más la autoridad, para determinar y permear sus decisiones hacia todos los involucrados en el tema del suministro de los servicios. Es una ruta necesaria para que estas medidas puedan tener eco en la sociedad civil.

El subsidio se ha venido reduciendo de manera dramática, lo hemos visto en todas las fuentes de subsidio. El Nadbank lo ha experimentando en su programa de infraestructura fronteriza; la Conagua no solamente ha reducido sus presupuestos, también redujo las participaciones de la federación en sus programas federales. Se tiene que encontrar una forma transicional hacia un escenario ideal al que deberíamos aspirar todos los involucrados en el mediano y largo plazo.

Hay esfuerzos muy interesantes que podrían sentar las bases para plantear que debemos hacer sujetos de crédito a los organismos operadores y utilizar esa palanca junto con otros recursos disponibles. El Nadbank tiene programas a fondo perdido de asistencia técnica para obra a través del Fondo de Infraestructura Ambiental Transfronterizo, pero encontramos que, por ejemplo, algunos organismos operadores no están registrados ante Hacienda, y aunque quisieran obtener deuda no están en posibilidades, porque no cumplen con ese requisito. Debe hacerse un esfuerzo importante para que los entes públicos que prestan servicios básicos, en particular los organismos operadores, estén en regla y al día, que cumplan los requisitos para poder acceder al financiamiento que pueden ofrecer en condiciones muy favorables instituciones como el BID y el Nadbank.

Para lograr el impacto que se requiere en soluciones de largo plazo se debe redireccionar el alcance que se buscaba originalmente de sólo reducir el monto del endeudamiento. La banca de desarrollo aporta un elemento muy importante al dar seguimiento al financiamiento que otorga y que se puede complementar con subsidios a través de paquetes financieros estructurados, donde se involucra directamente la consecución de los objetivos de los recursos que intervienen. Ha sido particularmente importante participar en el tema del financiamiento público con las restricciones que impone la ley de disciplina financiera; por ello se debe seguir trabajando para encontrar la manera de establecer un marco óptimo para que todos los involucrados participen: la Conagua como ente normativo, Hacienda como ente regulador y, en el contexto actual, apoyando transitoriamente con algunos subsidios, la banca de desarrollo aportando subsidios de los que tiene autorizados y financiamiento a largo plazo. Quizá también considerar fondos revolventes; Sonora tenía uno, y ese esquema ha sido muy exitoso en Estados Unidos. Deberían buscarse esquemas de financiamiento innovador a través de mejora en la gestión; en Estados Unidos existen los contratos por desempeño, que pagan por las inversiones que mejoran condiciones de recaudación, de medición, de reducción de los costos operativos por reemplazo de equipos, por reducción de químicos, etcétera.

Muchos organismos operadores no cuentan con planeación adecuada que les permita ver el bosque, sólo alcanzan a ver el árbol, lo cual impide tener una estrategia apropiada para implementar medidas que reflejen beneficios en el mediano y largo plazo.

Hay mucho trabajo por hacer; se requiere creatividad para poner fin al bajo nivel en que han vivido muchos de los organismos operadores en México desde hace tiempo.

Conclusión

Sostenibilidad financiera es resultado de un círculo virtuoso. No hay que cobrar más, hay que cobrar mejor. La sostenibilidad financiera se da cuando existe buena cobranza, buena facturación. Será posible cobrar y facturar si se ofrece un buen servicio; habrá un buen servicio si se opera y mantiene bien la infraestructura y si se diseña bien la estructura; se diseña bien la infraestructura si existe buena planificación.

 

Elaborado por Helios Comunicación con base en las presentaciones de Sergio Campos, jefe de la División de Agua y Saneamiento del BID, y Fernando Barrera, director asociado de Servicios Financieros del Nadbank, en el Encuentro Virtual ANEAS 2020.